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政法論文

英國“脫歐”與中英關系的未來

時間:2020年07月06日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

【內容提要】2020年初,英國正式脫歐,英國外交由此正經歷自二戰結束以來最重要的轉型。后脫歐時代,英國秉持全球英國理念,以更加獨立的姿態參與全球事務。英國外交戰略調整,使得中英兩國在戰略協調、務實合作和人文交流等領域面臨新的發展機遇。但與此同

  【內容提要】2020年初,英國正式“脫歐”,英國外交由此正經歷自二戰結束以來最重要的轉型‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。“后脫歐時代”,英國秉持“全球英國”理念,以更加獨立的姿態參與全球事務‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。英國外交戰略調整,使得中英兩國在戰略協調、務實合作和人文交流等領域面臨新的發展機遇‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。但與此同時,英國對華政策的“兩面性”、美國因素的干擾、民粹主義的影響,也會對中英關系的深入發展形成制約。面對百年未有之大變局,中英兩國能否更好地抓住機遇、擺脫各種制約因素,展現出新思維具有特殊意義。

  【關鍵詞】英國“脫歐”;中英關系;全球英國;全球治理

國際社會科學

  2020年1月31日,英國從法理上正式脫離歐盟。這一英國戰后歷史上最具分水嶺意義的重大事件暫時塵埃落定。在“脫歐”背景下,對華關系在英國對外戰略中的重要性上升。同時,如何因應“脫歐”變局、處理好中英關系也成為中國運籌大國關系亟需思考的問題。

  政治論文投稿刊物:《國際社會科學雜志中文版》International Social Science Journal(Chinese Edition)(季刊)1984年創刊,是綜合性學術刊物。內容涉及社會各個學科,每期各有中心,文章由世界各國學者撰寫,反映各個學科的最新研究成果和研究動向。

  “脫歐”背景下的英國對外戰略選擇

  “脫歐”是英國二戰后尋找自身國際角色過程的延續。從丘吉爾的“三環外交”到加入歐洲共同體,英國對外政策經歷了重要調整。到“脫歐”公投前夕,在許多英國政治精英看來,英國對歐、對美和對新興市場三對戰略關系的優先順序上,英歐關系已是重中之重。[1]“ 脫歐”是對戰后英國融入歐洲這一外交傳統的背離。雖然與移民、經貿自主權、憲法主權等問題相比,外交政策不是英國“脫歐”目標的重點,但就“脫歐”給英國內外政策帶來革命性變化的深度和廣度而言,其外交政策面臨方向選擇已難以避免。

  理解“后脫歐時代”英國對外戰略的走向,“全球英國”理念是一個重要參照。這一理念最初是2016 年底由時任英國外交大臣鮑里斯·約翰遜在《超越“脫歐”:全球英國》的演講中提出,他強調“脫歐”后的英國將超越歐洲一體化的束縛,繼續積極參與國際事務并扮演領導角色。特蕾莎· 梅執政期間和約翰遜出任首相后一直將“全球英國”視為“脫歐”后英國對外政策的指導原則。然而,“全球英國”理念卻因在理想與現實之間的距離而備受爭議。一些批評者認為,“全球英國”是為了回應“脫歐”支持者復興“盎格魯圈”文明共同體的主張,是大英帝國懷舊心理的反映。也有批評者認為,“全球英國”只是英國政府給民眾開出的一副止痛劑,意在緩解國家可能喪失全球大國地位產生的焦慮。[2]

  盡管面臨諸多質疑和制約,“全球英國”仍反映了英國內部對國家未來方向的基本共識。在國際體系中,英國是一個大國還是中等強國是長期存在爭論的問題。21 世紀初,耶魯大學教授保羅· 肯尼迪曾寫道,中等強國普遍面對的一個困境是如何界定自身在國際體系中的地位,即自己的身份定位、戰略重點、實現戰略目標的路徑問題。[3] 面對“脫歐”變局,這一命題尤為關鍵。英國面臨“脫歐”帶來的經濟、政治沖擊,是走向進一步衰落,還是通過在全球體系中扮演更加積極、建設性的角色對沖其影響?英國有著超越自身資源限制、發揮更大國際影響力的外交傳統。對于信奉經濟自由主義、貿易立國的英國而言,面對“脫歐”挑戰,這一傳統的含義已超出地緣政治層面,有效參與、推進全球體系內主要力量在戰略、經濟、人文等領域良性互動是英國外交的現實選擇。

  2019年,英國國內生產總值(GDP)被印度超過,居世界第六位,按此前估計2020 年很可能被法國超越,退居第七位。從GDP、人口、領土面積等數量性指標來看,英國維持大國地位在資源上的局限性是顯而易見的。英國加入歐洲一體化進程就是希望借助歐盟等國際機制超越資源不足的制約。脫離歐盟后,英國更需要借助對外關系創新,通過大國關系的良性互動,發揮影響力。

  當前,英國對外政策因“脫歐”面臨的不確定性還未消除,歐盟避免英國單方面從中獲得相對競爭優勢的思維與保守黨政府強硬“脫歐”的立場之間的矛盾依然存在,過渡期后英歐雙方在經貿等關鍵領域最終無法達成協議的可能性仍未消除。但總體看,英國將努力與歐盟維持較為緊密的經貿、安全合作關系,而雙方高度一體化的統一大市場和關稅同盟、共同外交與安全政策將不復存在,英國對外政策的獨立性將明顯增強。

  在對美關系方面,英國與美國特殊關系相對穩固,但大幅提升的空間有限。相較而言,英國與亞太地區特別是與中國關系發展的潛力很大。按英方統計,英國對中國出口占2018 年英國出口總額的3.5%,從中國進口占6.6%,中國是英國第六大出口市場和第四大進口來源國。而在20 世紀末(1999年),中國僅為英國第26 大出口市場和第15 大進口來源國。[4] 隨著英國以更加獨立的姿態參與全球事務,中英關系在雙邊和全球治理議題上的互動對于英國重塑全球性大國角色的努力至關重要。

  “后脫歐時代”中英關系的發展機遇

  英國“脫歐”后,中英兩國在戰略協調、務實合作、人文交流等領域都面臨新的發展機遇。

  第一,中英兩國戰略協調將進一步提升。2015年習近平主席訪英,兩國實現了“構建面向21 世紀全球全面戰略伙伴關系”的定位升級,開啟了中英關系的“黃金時代”。“脫歐”輪廓大致清晰后,英國內外政策的不確定性減弱,如何提升中英關系的戰略性、全球性內涵成為兩國共同面對的課題。

  “脫歐”使英國的獨立性增強,其影響國際戰略格局的潛在能力有所提高。從某種意義上說,“脫歐”帶來了英美歐俄等大國互動關系的調整,使中國“面臨一個新的全球戰略環境”。[5] 中國秉持人類命運共同體理念,提出全球治理的中國方案,與“全球英國”有許多相通之處,中英兩國可利用好這一窗口期、機遇期,在構建新型國際關系的基礎上,深化在安全、經貿、環境等領域的全球合作。

  在安全領域,中英兩國作為聯合國安理會常任理事國,在反恐、核不擴散等議題上負有重要責任,在解決伊朗核問題等方面存在諸多共識。在經貿領域,中英兩國共同推動全球貿易自由,維護多邊主義特別是以世界貿易組織(WTO)為核心的多邊貿易體制,促進開放型世界經濟。在面對氣候變化、公共衛生等人類面臨的共同挑戰時,中英兩國推進國際合作的空間巨大。英國“脫歐”前后在氣候變化治理領域展現出積極姿態,提出了到2050 年實現零排放目標,這與中國建設生態文明的理念和在氣候變化領域加強國際合作的倡議有許多契合點。

  在“脫歐”背景下,英國約翰遜政府對外政策調整、塑造大國地位的窗口期,也是推進、落實中英關系“黃金時代”定位的機遇期,兩國需發揮高層互動的引領作用,加強頂層設計與溝通,繼續充分發揮政府首腦年度會晤、財金、人文、戰略等高級別對話機制在雙邊關系可持續發展中不可或缺的作用。

  第二,雙方經貿互補性強,務實合作空間不斷擴大‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。盡管中英兩國產業結構、政治和經濟制度存在差異,但雙邊自貿區的破局意義和經濟、戰略價值值得期待。對英國來說,在近50% 民眾仍質疑“脫歐”是否明智的情況下,與世界第二大經濟體中國達成互利共贏的貿易協議無疑是增加“脫歐”合法性的重要途徑。中國人口規模相當于歐盟的2.5 倍,廣闊的國內市場可以使“脫歐”紅利變為現實。與此同時,如英歐貿易談判未達到預期結果,英國也需要提高產業鏈、價值鏈的多元化程度,以應對“脫歐”的沖擊。[6] 中國作為世界上產業鏈最完整的國家為這一問題提供了可供選擇的解決方案。

  對中國而言,面對歐美保護主義、民粹主義特別是中美貿易摩擦的挑戰,通過與英國這一重要發達經濟體深化經貿合作,推動全球化發展、促進世界經濟開放的重要意義不言自明。2018 年以來,面對中美貿易摩擦的挑戰,中國進一步深化改革,擴大開放,改善營商環境,便利市場準入,特別是主動有序擴大金融業對外開放,為實現中英產業優勢互補創造了條件。在貿易談判方面,2014 年中國與瑞士達成的自貿區協議可為中英未來談判提供借鑒。瑞士與英國類似,擁有發達的高端制造業和服務業。同時,英歐貿易關系明確后,中英雙方有必要盡快開啟自貿區談判的可行性研究;秉持“先易后難”的原則,考慮選擇在條件成熟的領域率先實現突破,盡快取得具體的階段性成果;最終通過達成綜合性的自貿區協議,為貿易、投資、政府采購等問題提供一攬子解決方案。

  中英兩國在金融、科技等重點領域的互補性明顯,有望取得新突破。金融業是英國的支柱產業,倫敦與紐約并稱全球最重要的兩大金融中心。“脫歐”后倫敦的地位將面臨一系列挑戰,德國、法國出于與英國金融業競爭的考慮可能對倫敦金融機構處理歐元業務、自由進入統一大市場施加限制。倫敦金融城近年來一直布局離岸人民幣業務,已成為世界最大的離岸人民幣外匯交易中心。中英“滬倫通”和本幣互換協議的簽署及相關業務的開展促進了雙邊金融合作,推動了人民幣國際化進程。中國推出一系列深化金融等現代服務業開放的舉措,擴大境外機構準入,修訂《外資保險公司管理條例》和《外資銀行管理條例》等法規,為英國金融機構在華發展提供了便利。

  在科技合作層面,中英兩國在環境保護、生物醫藥、金融科技、人工智能、物聯網技術方面各具優勢,投資和研發合作空間巨大。中英兩國政府簽署了《科技創新合作備忘錄》和《中英科技創新合作戰略》。在存在爭議的華為5G 產品英國市場準入問題上,英國政府于2020 年1 月有限度地允許華為產品和服務進入英國市場,反映了英國希望借助華為全球領先的技術優勢提升本國在5G 領域服務競爭力的考慮。

  此外,“脫歐”后英國保守黨政府推行積極的財政政策使中英雙方務實合作出現了新機遇。2019年12 月大選后,保守黨政府即著手恢復因“脫歐”而擱置的民生計劃和基礎設施項目。2020 年3 月,英國財政部公布了本屆政府的第一份預算,結束了英國近十年來的緊縮政策,大幅增加基礎設施建設、公共服務開支成為新預算的基調。而基于此預算的英國北方振興計劃、高鐵項目、核電發展和國家醫療體系改革的推進,不但為中國企業提供了廣泛的參與機會,而且有助于加強中英發展戰略對接,拓寬雙方務實合作的基礎。

  第三,人文交流在推動兩國民心相通方面的作用日益顯現。當前,雖然英國國內對華立場出現一定分化,但英國政府、主流企業界和智庫主張加強對華關系的聲音也在擴大。他們認識到中國的發展意味著機遇,可以為英國因“脫歐”面臨的諸多新問題提供解決方案。英國首相約翰遜多次表示,英國對“一帶一路”倡議充滿熱情,“一帶一路”對英國而言意味著更多商機,英國需要利用與中國的互補優勢,實現共同增長。英中貿易協會和清華大學聯合發布的報告表明,“一帶一路”倡議在推進中英合作特別是三方融資合作方面已經取得實效。

  英國的中國問題專家克里· 布朗(KerryBrown)認為中英關系發展的一個障礙是雙方存在理解赤字,特別是英國需要更好地理解中國。[7] 中英人文交流的深入發展為克服這一障礙創造了條件。中英兩國有著加強人文交流、夯實兩國關系發展民意基礎的共識。通過深化中英高級別人文交流機制建設,積極推進人文交流的“雙向”深入發展,政府引領和民間參與同步推進,呈現機制化和常態化并重的態勢。

  目前,中英高級別人文交流機制下的合作已拓展到教育、科技、衛生、文化、媒體、體育、青年、婦女、社會、旅游和地方合作等諸多領域。在基礎教育領域,雙方開展了中英教師交流項目與中英伙伴學校交流計劃。英方積極學習中國在中小學基礎教育方面的經驗,引進中國教師和教材。在高等教育領域,中英兩國合作辦學項目多且收效明顯,如寧波諾丁漢大學和西交利物浦大學。北京大學匯豐商學院英國校區于2018 年3 月啟動,招收國際學生攻讀北京大學的金融學、經濟學、管理學等專業?鬃訉W院在辦學規模、教師教材建設、文化與學術交流等方面成效顯著,繼續扮演推進兩國人文交流和高等教育合作的綜合性平臺角色。在醫療衛生領域,雙方定期舉辦中英全球衛生對話、生命科學與醫學高峰論壇、衛生政策對話等活動。面對英國“脫歐”帶來的不確定性等挑戰,如何發揮高級別人文交流機制的引導作用,助推“一帶一路”倡議,是需要進一步思考的命題。

  “后脫歐時代”中英關系發展面臨的制約因素

  英國外交的固有傳統與“脫歐”變局相互作用,也會對中英關系的深入發展形成制約。

  第一,“脫歐”背景下英國對華政策的“兩面性”仍會延續。在地緣政治層面,“脫歐”后英國為彰顯全球大國地位和西方核心國家的角色,在地區安全領域仍會表現出干預主義加強的傾向,在對華外交中則不時表現為追求平衡外交和急功近利的心態。[8] 英國以“維護航行自由”和“基于規則的國際秩序”為借口,仍可能在南海問題上通過介入、巡航等行為提升存在感;在香港和涉藏、涉疆等問題上時有觸碰中國核心利益的表現。

  在經濟合作方面,英國也有所保留,表現出自相矛盾之處。以5G 問題為例,英國政府內部和一些議員對向華為部分開放5G 市場持反對態度,在英國政府做出決定后,部分保守黨議員2020 年3月仍在議會下院提出修正案要求停止給予華為的市場準入。在他們看來,這些爭論不僅限于國家安全,也涉及技術競爭和價值觀之爭。該修正案遭否決后,2020 年5 月美國政府對華為施加新的制裁,美國政府和英國內部強硬派繼續施壓約翰遜政府,有媒體稱英國政府考慮2023 年底前停止使用華為產品。

  在全球治理層面,英國政府內部、議會、智庫的一些人士仍認為中國與西方國家的矛盾首先體現為國際秩序、國際規則之爭。雖然英國一直宣稱是發達經濟體中最支持自由貿易的國家,但在全球貿易“公平”與“自由”的爭論中,在投資審查、服務業開放、技術轉讓、知識產權等問題上也與美國、歐盟一起對中國施加壓力‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。2019 年3 月,英國議會下院外事委員會多年來首次發布關于中國的長篇質詢報告,主題為《中國與基于規則的國際體系》。該報告涉及“一帶一路”、全球貿易、南海、香港等問題,認為中國的發展給西方自由主義的國際秩序帶來挑戰,批評英國政府因經濟利益犧牲國家安全、價值觀等方面的利益,要求調整對華戰略。[9]

  英國對華政策的“兩面性”與英國的國際定位和外交傳統緊密相關。英國作為西方主導國際秩序的維護者和核心國家的定位并未因國際環境的變化和“脫歐”變局而發生改變,其反復強調的“維護基于規則的國際秩序”實質上是防范中國“書寫國際規則”。在安全上,他們將中國視為這一秩序的修正主義國家和挑戰者。同時,面對中國迅速崛起為世界第二大經濟體,英國與美國、歐盟一樣,居高臨下的優越感喪失,將中國經濟社會發展的成功說成是他們對中國開放市場、提供支持的結果,要求中國短期內全方位開放市場,接受其規則和規范。這些做法也在一定程度上反映了英國外交傳統中追求大國權力平衡的邏輯。2019 年歐盟政策報告將中國同時定位為合作伙伴、經濟競爭者和制度對手三重身份,[10] 英國在這一問題上也持有類似的自相矛盾的心態。

  第二,美國是干擾中英關系發展的重要第三方因素。英國政府對華政策選擇受“脫歐”后續發展和來自美國的壓力相互交織的影響,與英美特殊關系的演變緊密相關。在“脫歐”背景下,英國政府在面臨對歐、對美、對華等戰略關系的平衡取舍時,會更加偏向對美關系,英美關系將呈現加強態勢。隨著特朗普政府對華遏制策略公開化,2019 年12月初,在英國召開的北約峰會公報第一次提及中國,并表示成員國要共同應對中國帶來的機遇和挑戰。鑒于英國在北約、“五眼聯盟”框架下與美國的特殊關系,美國期待英國針對中國在地緣政治遏制和科技戰、金融戰中扮演更加重要的角色。在華為5G 市場準入、南海等問題上,英國都感受到了美國的壓力。

  美國制造貿易摩擦、不惜發起對華貿易戰的過程中,也要求其盟友給予支持,形成對華貿易施壓“統一戰線”。美國在與墨西哥、加拿大、日本等國達成的貿易協定中都規定如簽約國與中國等“非市場經濟國家”建立自貿區,美國有權終止協議。因而,英國在未來中英自貿區談判等問題上也面臨兩難取舍。

  盡管如此,英美特殊關系在宣傳辭令和政策現實之間的距離是顯而易見的。從貿易規模和地理位置看,即便英國“脫歐”,英美貿易關系的重要性仍低于英歐關系。英美貿易協議談判仍受到未來英歐經貿安排的制約,短期內建立自貿區的可能性不大。雖然雙方有意分階段在一些領域逐步取得進展,但信奉“美國優先”的特朗普政府能否對英國做出足夠妥協還有待觀察。事實上,英國加入歐共體以來,其經貿政策、管理規制已高度歐洲化,歐美貿易摩擦中的諸多問題,也同樣會反映到未來的英美貿易關系之中。英美貿易協議談判開啟之際,美國已要求英國在肉類產品上降低食物安全標準并取消針對美國的數字稅。

  如前所述,英國在涉及經貿關系問題上,受經濟利益和國內民意的制約,政策選擇仍會表現出務實趨利的一面,英國在美國壓力下有限度地向華為開放5G 市場即為一例。這一博弈在英美之間和英國內部還將進行下去。對英國而言,最需要避免的結局是“脫歐”使英國喪失了與歐盟的緊密聯系,但因英美關系的不對稱性在美國的戰略考量中只能充當一個無足輕重的中間人角色, 同時又可能會錯失與世界其他主要力量建立良性互動關系的時機。

  第三,民粹主義影響將成為中英關系發展面臨的新挑戰。從英國“脫歐”進程看,民粹主義運動與疑歐主義相互疊加,在批評歐洲地區一體化、全球化、移民等問題弊端的過程中,逐漸使歐洲問題進一步國內政治化。英國主流政黨在回應民粹主義挑戰的過程中,不斷迎合其主張,也使英國國內政治中民粹主義對外交決策的影響呈上升態勢。英國民粹主義團體在就業、環境影響、產能等問題上對中英合作項目的實施提出越來越多的質疑,會對中英合作的深入發展帶來不利影響。

  一些英國政客提出要在一夜之間結束與中國的貿易不平衡狀態,要求中國按照西方標準開放服務、投資、政府采購市場,不接受中方提出的漸進式解決方案。其主要的托詞是他們在政治上向本國民粹主義者做出妥協已不可避免,若不如此則可能會導致民粹主義政黨上臺執政。然而,如同“脫歐”一樣,民粹主義者以代表人民的名義提出簡單化的解決方案,為本國的經濟社會問題尋找替罪羊。這些做法并不能解決國家內部民生問題和外部參與地區、全球合作面臨的挑戰,反而可能會喪失全球化、國際合作帶來的機遇。

  結 語

  突如其來的新冠肺炎疫情使世界各國面臨前所未有的挑戰,加大了英國“脫歐”帶來的復雜性和不確定性。在疫情沖擊下,英國內部也出現了逆轉全球化、主張與中國“脫鉤”等不和諧聲音。但與此同時,新冠肺炎疫情在政治、經濟、社會、公共衛生層面的挑戰也增加了中英拓寬和深化合作的新動力。中英兩國領導人表達了團結抗疫、共同抵御疫情對世界經濟沖擊的共識。英國倚重服務業,制造業占比小的經濟結構使之對全球化的依賴更大,中英合作的互補性增強。中國秉持人類命運共同體理念,主張在各國相互尊重彼此核心利益的基礎上,推動多邊主義和開放型世界經濟發展。

  歷史上,英國通過廢除《谷物法》推動了自由貿易和開放的世界市場的發展,引領了19 世紀下半葉第一次全球化的黃金時代;而在20 世紀30 年代的大蕭條中,英國在英聯邦內部實行封閉、排他的帝國特惠制,與美國一道競相采取保護主義措施,導致開放的世界經濟的終結和災難性的政治經濟后果。因此,合作還是“脫鉤”,如何避免因“脫歐”變局和疫情沖擊導致全球化逆轉,考驗著各國政府和民眾的智慧,孤立主義、保護主義、民粹主義并非明智的解決方案。面對百年未有之大變局,中英兩國能否更好地抓住機遇、超越種種制約,展現出新思維具有特殊意義。

  作者:王展鵬 呂大永

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